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從城市化的進程來看，此前鎮(zhèn)往往只能改為街道，但街道只是一個派出機構(gòu)，很多經(jīng)濟強鎮(zhèn)有幾百平方公里，人口也非常多，街道顯然管理不過來。如果將鎮(zhèn)改為市，也是城鎮(zhèn)化過程中的一大創(chuàng)新

在城市化的大潮下，不僅縣改市、縣改區(qū)有望加快推進，沿海部分發(fā)達(dá)鎮(zhèn)也有望改市。這些經(jīng)濟總量高達(dá)上千億元、人口眾多的鎮(zhèn)，往往存在“大腳穿小鞋”的窘?jīng)r，改市或可解決其基層行政人員不足的問題。

粵浙醞釀鎮(zhèn)改市

廣東省住建廳網(wǎng)站公布了《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》征求意見稿，提出把珠三角地區(qū)符合條件的少數(shù)“巨型鎮(zhèn)”升格為市，在不調(diào)整行政級別下賦予相應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，大力推進強鎮(zhèn)戰(zhàn)略。同時向中央政府積極爭取新型設(shè)市模式試點，將符合條件的鎮(zhèn)按照城市要求合理配置資源和統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，實行城市管理。

經(jīng)過改革開放三十多年的高速發(fā)展，廣東尤其是珠三角佛山、東莞、中山等地鎮(zhèn)域經(jīng)濟十分強大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量比中西部很多縣甚至地市還大。以廣東佛山市容桂鎮(zhèn)為例，2013年，容桂規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值達(dá)1414億元，工商稅收達(dá)到55.41億元。現(xiàn)有各類企業(yè)及個體工商戶超2萬家，其中超億元企業(yè)123家。居住的常住人口超過了50萬。

不過，這些鎮(zhèn)街目前的行政級別僅僅為正科級單位。例如容桂以前公務(wù)員編制不到80人，卻要負(fù)擔(dān)相當(dāng)于一個縣人口的公共服務(wù)，典型的“大腳穿小鞋”，為此容桂街道不得不長期以聘請“社工”的方式，解決基層行政人員不足的問題。同時，容桂街道又要為區(qū)內(nèi)50萬人口和上萬家企業(yè)提供服務(wù)，但由于缺少相應(yīng)的行政權(quán)限，“責(zé)任如西瓜、權(quán)限如芝麻”，公共服務(wù)很難跟上。

國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授對《第一財經(jīng)日報》分析，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員配置嚴(yán)重不足、管理權(quán)限有限，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需求。因此要么提升這些強鎮(zhèn)的行政級別，要么采取強鎮(zhèn)擴權(quán)舉措，賦予這些強鎮(zhèn)更高級別的社會管理權(quán)限。

為了改變這樣的局面，2009年以來，廣東佛山的順德區(qū)試點簡政強鎮(zhèn)，將大部分事權(quán)向鎮(zhèn)街下放，目前十個鎮(zhèn)街均已獲得縣級管理權(quán)限，而南海區(qū)也同樣啟動強鎮(zhèn)擴權(quán)，大部分市區(qū)的審批權(quán)限下放給鎮(zhèn)。

此次，廣東提出的將珠三角符合條件的巨型鎮(zhèn)逐步升格為“鎮(zhèn)級市”，賦予城市的管理權(quán)限，也正是強鎮(zhèn)擴權(quán)的進一步深化。

廣東省綜合改革發(fā)展研究院副院長彭澎告訴本報，把一些強鎮(zhèn)改為市，賦予縣級甚至部分市級管理權(quán)限，同時人員編制也有望增加，這樣一來有利于社會管理和服務(wù)。另一方面，鎮(zhèn)改為市，從規(guī)劃發(fā)展上，就是一個城市管理的格局，有利于城鎮(zhèn)化的進程。

彭澎稱，從城市化的進程來看，此前鎮(zhèn)往往只能改為街道，但街道只是一個派出機構(gòu)，很多經(jīng)濟強鎮(zhèn)有幾百平方公里，人口也非常多，街道顯然管理不過來。如果將鎮(zhèn)改為市，也是城鎮(zhèn)化過程中的一大創(chuàng)新。

不僅是廣東，其他一些沿海發(fā)達(dá)省份也在籌劃將一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)改為市。早在2010年2月，浙江溫州就提出要努力把5個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市，包括樂清柳市鎮(zhèn)、蒼南龍港鎮(zhèn)等。

今年7月，國家發(fā)改委等11部委印發(fā)的“關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知”中，提及新型城鎮(zhèn)化綜合試點的五項任務(wù)，其中“建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點工作”引起外界廣泛關(guān)注。

未來或現(xiàn)5級城市

如果鎮(zhèn)級市得以設(shè)立，未來中國的城市體系中，將出現(xiàn)5個層級的城市。其中最高層級的是北京、上海、天津、重慶4個直轄市，這4個城市為正省級。

比直轄市級別稍低的是15個副省級城市，這些城市中，既有廣州、南京、武漢、成都、西安、沈陽這些傳統(tǒng)的大區(qū)中心，也包括了杭州、濟南、哈爾濱、長春4個較為突出的省會城市，還包括深圳、廈門、寧波、青島、大連這5個計劃單列市。這15個城市的四套班子的一把手均為副省級。

也就是說，只有10個省會城市是副省級城市，其他省會城市雖然市委書記通常由副部級的省級常委兼任，但這是因為省會城市地位重要才進行的“高配”。至于其市委書記職務(wù)本身是正廳級，其任免權(quán)限亦在所在省委。

在副省級城市之外，其他地級市均為正廳級。與非副省級城市的省會城市一樣，一些地級市由于地位比較重要，其一把手通常也由副省級的省級常委兼任，如江蘇蘇州、無錫，江西贛州，湖北宜昌、襄樊等。其中，蘇州是我國經(jīng)濟總量最大的地級市，其經(jīng)濟總量在中國地級以上的市中位列第六。

通常而言，一個地級市會下轄若干個縣級市或縣區(qū)，但也有個別城市例外，如廣東的中山和東莞，就沒有縣，而由市直管鎮(zhèn)，減少了行政層級，大大增加了鎮(zhèn)域發(fā)展活力。

在地級市之下，就是縣級市了。上個世紀(jì)80年代和90年代初，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下，為了加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，東部的浙江、江蘇、山東等地掀起了縣改市的熱潮，尤其是蘇南等地幾乎所有縣都改成了市。在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設(shè)縣級市。

縣改為縣級市，盡管行政級別仍然一樣，但兩者之間的差別卻很大，由于縣的重點是農(nóng)業(yè)發(fā)展，市以非農(nóng)為主，兩者的發(fā)展機會也不同。福建一位縣級官員告訴本報記者，縣改為市，除了名字好聽點、招商引資容易點外，更為重要的是建設(shè)發(fā)展中配置資源的經(jīng)濟社會管理權(quán)限大了不少，因此很多縣都希望改為市。

在縣級市之下，就是有望成立的鎮(zhèn)級市。如果順利實施，那么未來中國的城市將有5個級別，也就是從正省級的直轄市到正科級的鎮(zhèn)級市。

（據(jù)9月16日第一財經(jīng)日報）