前言

從十二五規(guī)劃，中央經(jīng)濟會議，到黨的十八大，一路走來，“新城鎮(zhèn)化”已儼然成為中國當前政治、經(jīng)濟、社會等多方面的“時代最強音”。從黨刊黨報到街頭小報，從主流媒體到個人博客，從政府機關到街頭巷尾，“新城鎮(zhèn)化”正成為當前全國人民最熱衷的話題。

“新城鎮(zhèn)化最終是人的城鎮(zhèn)化”，人的問題終究還是要落實到最基本的“衣食住行”上。作為人民“衣食住行”的最直接的保證，“新城鎮(zhèn)化”階段的城市基礎設施建設背負著與其他階段所不一樣的歷史使命，自然也催生了其自身與眾不同的特點。

新城鎮(zhèn)化背景下城市基礎設施建設的新特點繼而給以政府主導，融資渠道相對單一的現(xiàn)存城市基礎設施建設投融資體系帶來了巨大的挑戰(zhàn)?；仡欀袊鞘谢A建設投融資體系的建立過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其自身存在的政企不明，權責不明，規(guī)劃不系統(tǒng)，體系不健全等先天缺陷。但當前中國發(fā)展至大力推進新城鎮(zhèn)化的階段，已經(jīng)到了政府逐漸放手，給平臺更多自由發(fā)展空間的時候。

作為一位偉大的母親，最初“生養(yǎng)”平臺的地方政府，現(xiàn)階段如何正視自己風華正茂的子女，如何由幕前逐步向幕后轉(zhuǎn)換自身的角色，如何把握好政府主導，市場運作的尺度？同時，作為已長大成人、可獨當一面的子女，面對新城鎮(zhèn)化的巨大歷史使命，如何增強自身獨立運作能力，建立企業(yè)的盈利模式，在解決自身生存發(fā)展問題的前提下實現(xiàn)對母體—地方政府的反哺，最終實現(xiàn)自己的政治，經(jīng)濟，社會價值。南京卓遠在本期的視界中對相關問題給出了我們的答案。最后，我們通過對投融資體系建設較為成熟的英美兩國的體系介紹和利弊分析給處于轉(zhuǎn)型中的中國城市基礎設施建設投融資體系帶來一些新的思考和啟示。

南京卓遠寄希望通過本期的卓遠視界助投身中國新城鎮(zhèn)化事業(yè)的各地地方政府及投融資平臺認清現(xiàn)實，理清思路，在新城鎮(zhèn)化建設的汪洋大海中揚帆遠航。

         第一篇 新城鎮(zhèn)化背景下基礎設施建設的新特性

南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司 副總經(jīng)理王樂

當前，中國經(jīng)濟面臨投資與出口后勁不足等問題，而內(nèi)需不足在短時間內(nèi)又無法快速提振。投資、消費結構已接近“臨界點”的判斷基本形成共識，尋找新的驅(qū)動，調(diào)整投資結構迫在眉睫。住建部副部長仇保興近日在第七批城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員培訓暨派遣會上講話指出，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式積累的問題和矛盾日益突出，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型刻不容緩。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

十八大報告明確提出：堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?？梢娢磥淼某擎?zhèn)化進展中不再是鋼筋水泥式的“城市化”，更強調(diào)消費結構升級、信息化城市、智能化城市。

李克強總理在論述城鎮(zhèn)化時始終強調(diào)將城鎮(zhèn)化與其他配套改革聯(lián)系起來，協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)揮城鎮(zhèn)化綜合效應，釋放內(nèi)需巨大潛力。一位接近國務院高層的人士表示，未來新型城鎮(zhèn)化有可能成為推動財政金融、戶籍制度、公共服務等改革和行政區(qū)劃等調(diào)整的平臺。

新型城鎮(zhèn)化模式強調(diào)公共服務均等化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加上勞動力供給趨緊，過去收入分配（居民和企業(yè)、政府之間，城鎮(zhèn)居民內(nèi)部，城鄉(xiāng)之間）中的不平衡將降低。從需求面來看，在增加城鎮(zhèn)基礎設施投資的同時，這將有利于擴大城鄉(xiāng)居民消費，促進消費率的上升。從供給面來看，未來的城鎮(zhèn)化對勞動生產(chǎn)率的提高的作用將弱于此前。如何在改善分配的同時提高經(jīng)濟效率，將成為新型城鎮(zhèn)化面臨的主要挑戰(zhàn)。

二、城市公共基礎設施的基本特性

城市公共基礎設施與服務就城市而言是“確保其正常運轉(zhuǎn)的能源流、信息流、凈水流、雨水流、污水流、人流、貨流的載體”，這些載體的存在和發(fā)展成為城市聚集所帶來的人口集中、環(huán)境污染、交通混亂等城市頑癥進行了疏導和根治，促進城市運轉(zhuǎn)步入良性循環(huán)。它是城市生產(chǎn)、生活最基本的承載體，是城市物質(zhì)形式最重要的組成部分，也是城市和鄉(xiāng)村之間最顯而易見的區(qū)別。其有以下特征：

1、使用的公用性。即城市公共基礎設施一般不是為某個人、某個單位所專用的，所有在其使用范圍內(nèi)的城市居民和從事生產(chǎn)、運營及其他活動的單位都可使用。

2、服務的非盈利性。城市公共基礎設施與服務都具有社會化的性質(zhì)，建設的主要目的是達到一定的社會效果，如改善人民的生活條件和環(huán)境，為城市的生產(chǎn)和運營提供更為方便的條件，保證城市和人民的安全等等。大多數(shù)城市公共基礎設施的使用不是以經(jīng)濟為衡量標準，而是以服務范圍和服務對象的多少、服務水平的高低為標準，有些設施的使用則是無償?shù)幕蚴窍笳餍缘氖召M。

3、價格的控制性。城市公共基礎設施的使用價格在我國市場經(jīng)濟發(fā)展到目前的情況下，大多數(shù)仍由政府控制，實行政府定價或指導性價格，常常是寧可政府襯貼，也不允許隨便漲價。

4、建設的超前性。城市公共基礎設施內(nèi)容廣泛，其建設項目一般都是具有規(guī)模大、投資多、施工周期長的特點。而城市的發(fā)展則需要公共基礎設施建設的同步服務，所以，在公共基礎設施的建設和規(guī)劃中，一定要注意超前建設，注意各種能力的同步形成。超前與同步主要是城市社會經(jīng)濟建設和發(fā)展的需要。

5、建設資金回收的間接性。由于城市公共基礎設施具有非盈利性特點，其建設投入往往無法直接從公共基礎設施的運行收益中收回，除了一些有明顯經(jīng)濟效益的基礎設施項目外，大多數(shù)公共基礎設施體現(xiàn)的主要是社會效益，只有通過社會生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境的改善，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，從中增加的政府稅收中得以補償，這也決定了城市公共基礎設施與服務通常要由政府進行規(guī)劃和投資興建。

6、區(qū)域性。城市公共基礎設施服務賴以生存的網(wǎng)絡建設，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建設網(wǎng)絡是可行的，而在人口密度較小的農(nóng)村地區(qū)建設網(wǎng)絡顯然是不經(jīng)濟的(至少在目前的技術經(jīng)濟條件下是這樣)。因此，根本不可能建設一個全國性的網(wǎng)絡系統(tǒng)，只能是以單個城市為基礎形成區(qū)域性性的網(wǎng)絡。

三、新型城鎮(zhèn)化下基礎設施建設的新特性

新型城鎮(zhèn)化要求公共服務均等化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，客觀上首先需要在區(qū)域發(fā)展和交通領域?qū)崿F(xiàn)機會均等化，即公共基礎設施及服務的均等化。主要特征包括：

1、服務的盈利性。隨著公共基礎設施建設投資主題日趨多元化，為確保基礎設施能得到可持續(xù)的運營和管理，目前的公共基礎設施運營通常都需要維持一定水平的盈利性。但這樣的盈利性相比于其他行業(yè)的盈利水平總體較低，盈利水平通常維持在保證項目正常運營和投資主體的合理回報的水平上。

2、跨區(qū)域性。由于公共基礎設施的投資規(guī)模均較大，在維持低水平的服務價格基礎上，需要盡可能擴大服務范圍，擴大潛在用戶規(guī)模，以攤低人均成本，降低運營成本，從而實現(xiàn)服務價格的低水平。通過基礎設施投資，使得距離進一步縮短，內(nèi)陸中心城市將在部分制造業(yè)領域獲得一定的競爭力。

3、投資主體的多元化。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷拓展及跨區(qū)域發(fā)展，公共基礎設施的投資市場不斷擴容，以往僅依靠政府來完成公共基礎設施投資建設和服務供給的模式已經(jīng)日益困難，吸引更廣泛的投資主體參與公共基礎設施的投資建設已勢在必行。當前參與公共基礎設施的投資主體包括了國有企業(yè)和民營企業(yè)，投資規(guī)模日趨增大。

4、投資的風險、責任、回報分散。盡管大多數(shù)城市公共基礎服務行業(yè)有需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流量大、政府關心、社會關注等投資優(yōu)勢，但與其它行業(yè)一樣，同樣存在投資風險，特別是城市公共基礎設施與服務投資額大、涉及政治和社會等多種因素、建設期和回收期長，投資風險更具獨特性。在政府承擔全部投資時，所有風險、責任和回報都由政府承擔。在市場化條件下，則是按照政府與投資者和生產(chǎn)者的角色分工不同，風險、責任、回報分別各自承擔。一般來說，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔，屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，由政府承擔，屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔。

5、交通基礎設施逐漸成為發(fā)展重點。為了實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要求，需要在城鄉(xiāng)之間構建暢通的交流渠道，首當其沖的就是連接城鄉(xiāng)的交通基礎設施，公共交通、軌道交通大行其道。南京卓遠擔任投融資顧問的南京市河西有軌電車BT項目和南京麒麟科技創(chuàng)業(yè)園有軌電車BT項目就是用來實現(xiàn)“最后一公里”的交通基礎設施。國內(nèi)軌道交通十二五規(guī)劃中，數(shù)十家城市將陸續(xù)建設軌道交通基礎設施。相信這些軌道交通項目會進一步拉近城鄉(xiāng)距離，有效促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

從上述分析可知，城市公共基礎設施在新型城鎮(zhèn)化的背景下將會面臨一個更大的發(fā)展空間和更有利的發(fā)展機會。無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，在這場新型城鎮(zhèn)化浪潮中都面臨巨大的發(fā)展機遇。

          第二篇 新城鎮(zhèn)化背景下地方政府投融資體系分析

投融資咨詢部部門經(jīng)理 吳自陽

長期以來，我國地方政府投融資體系面臨政府角色錯位，借、用、管、還相分離，權責不對稱，投融資規(guī)劃不系統(tǒng)，資金管理體系不健全，償債壓力巨大，政府信用使用水平低，融資能力薄弱等諸多共性問題，新城鎮(zhèn)化背景下對投融資體系提出了更高的要求。我們認為，地方政府投融資體系需要不斷調(diào)整和創(chuàng)新，建立高層次的政府投融資管理組織架構，組建真正規(guī)?；拇笮推脚_公司，政府與平臺公司各司其職，實現(xiàn)借、用、管、還一體化，發(fā)展為良性的、有組織的和可持續(xù)的投融資體系。

一、地方政府投融資體系概述

地方政府投融資體系基于地方政府為滿足區(qū)域建設和發(fā)展的投融資需求而建立，主要以具體的基礎設施建設項目為出發(fā)點，以政府信用為保證。對內(nèi)由政府內(nèi)部的各行政機關根據(jù)職權形成投資決策和融資需求，對外通過引入外部資金形成資金的流通。通過投融資體系，達到政府財政資金與外部金融的對接和互動，實現(xiàn)以余補缺。地方政府投融資體系的建設是增強中央政府經(jīng)濟調(diào)控能力、落實國家宏觀調(diào)控政策的重要手段，是實現(xiàn)經(jīng)濟體制改革的重要依托。

二、地方政府投融資體系的發(fā)展歷程

我國地方政府投融資體系經(jīng)歷了比較曲折的過程。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，基礎設施建設基本以政府為投資主體，資金來源主要為財政出資，由于建設的體量有限，且囿于法律層面的約束，地方政府必須量入為出，財政支出以當?shù)氐呢斦杖霝橄蓿谫Y需求很小。隨著改革開放的步伐和城市化的加快，各地爭相發(fā)展建設，財政資金開始緊張和不足，開辟新的資金渠道是大勢所趨，主要為政府債務融資，以政府提供的信用為基礎，以政策性融資方式（政策引導、銀行配套進行融資）為主，輔之以其他手段進行融資。期間，融資平臺公司應運而生，逐漸成為地方政府投融資的主要載體。盡管如此，投融資體系仍暴露出了許多問題，投融資主體單一、投融資渠道狹窄、投融資方式相對匱乏、政府直接投資比重較高，財政收入受到稅收等限制，難以達到和基礎設施需求相匹配的增長速度。

2004年國務院下發(fā)《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），提出了合理界定政府投資職能、提高投資決策的科學化、民主化水平、進一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式、健全投資宏觀調(diào)控體系等目標。但是，由于國際經(jīng)濟形勢以及寬松的政策刺激，地方的發(fā)展沖動開閘泄洪式地爆發(fā)，以平臺公司為融資工具無序、無節(jié)制地大規(guī)模舉債，直至2010年國務院開始發(fā)文整頓投融資平臺公司。但在慣性思維下，很多地方政府并未因此反思、調(diào)整和創(chuàng)新投融資體系，反而千方百計尋思鉆政策的空子，而中央政府也是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，并未給出系統(tǒng)性的解決辦法，還留下讓人百般憂心的地方債規(guī)模。

三、當前地方政府投融資體系的主要問題

綜合各地投融資體系的困境，比較共性的問題歸納如下：

(一)政府角色錯位，政企不分

地方政府仍停留在計劃經(jīng)濟的思維中而不能真正地去認識和接受市場經(jīng)濟，政府干預過度，不尊重市場作用和市場規(guī)律，沒有認識到市場化的發(fā)展趨勢，雖然成立了平臺公司卻不尊重平臺的獨立法人地位和融資主體地位，自然不能與高效、市場化的資本市場對接進行融資；或者干脆越過平臺公司，直接介入到經(jīng)濟活動中。

(二)“借、用、管、還”相分離，權責不對稱

如前所述，投融資體系幾經(jīng)變動，每次變動中地方政府只是被動地調(diào)整去適用新變化，而調(diào)整使原本松散的體系更不成系統(tǒng)，資金的借、用、管、還主體相分離，比如以平臺公司作為融資主體融到資金后，資金隨即被地方政府以各種方式挪用到其他地方，平臺公司用不到也管不著，卻還要承擔還債責任，而平臺本身的實際償債能力非常有限，權責明顯不對稱。等平臺公司的融資能力到達極限后則會面臨被邊緣化的危險，地方政府可以再包裝新的平臺公司去融資。

(三)投融資規(guī)劃不系統(tǒng)，資金管理體系不健全，償債壓力巨大

投融資規(guī)劃缺失的表現(xiàn)為地方政府為了規(guī)避法律，成立平臺公司并大量地融資，特別是在“四萬億”投資政策下，大量項目上馬而不考慮必要性，沒有進行系統(tǒng)嚴謹?shù)耐度谫Y規(guī)劃，沒有考慮當?shù)氐某休d能力，也沒有健全的資金管理體系支撐。結果政策環(huán)境一變，問題隨即暴露，大量的債務需要償還，而后續(xù)的融資壓力更大，特別是在近幾年的償債高峰期，只能拆東墻補西墻，新債還舊債。

(四)政府信用使用水平低，融資能力薄弱

政府信用是地方政府投融資體系的基石，以財政資金、政府掌握的各種國有資產(chǎn)、資源為支撐。各個地方的政府信用分布不均，且每個地方的政府信用又比較分散，各種資源實際掌握在不同的管理單位手里。由于部門利益，資源整合難度很大，政府信用的整體使用水平非常低。具體到平臺公司上，地方政府能給予的資源有限，能提高的融資能力和擔保能力也就有限，融資渠道狹窄，除了銀行貸款以及簡單的融資模式外，自身不能形成有效的規(guī)模配對規(guī)?；?、結構化的融資工具。

四、地方政府投融資體系的發(fā)展趨勢

新城鎮(zhèn)化的建設要求不會減少，但不是新一輪的“四萬億”，對投資的質(zhì)量、資金的管理和配套的體系要求都會更高，粗放式的投融資已不能適應。結合上述分析，我們認為地方政府應當認清發(fā)展趨勢，在意識到問題的情況下主動地調(diào)整和創(chuàng)新投融資體系，這項工作不應再是縫縫補補，而是下定決心系統(tǒng)性地去調(diào)整，使整個投融資體系是良性的、有組織的和可持續(xù)的。有幾方面的工作內(nèi)容是應考慮的：

（一）建立高層次的政府投融資管理組織架構

由地方領導親自掛帥，各個部門負責人參與，在組織上起到高位協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的作用，站在地方的高度上決策投融資規(guī)劃、具體的融資安排和償債計劃，宏觀上協(xié)調(diào)政府部門間的工作，指導下屬的平臺公司的融資工作和運營管理。這一方面，西安、合肥、長春等地都相繼成立了市級的領導管理小組統(tǒng)籌投融資事宜。

（二）組建真正的平臺公司

地方政府和平臺公司都應當著眼于未來，平臺公司要擺脫融資工具，成為真正獨立自主的企業(yè)法人。平臺公司既要承擔政府的建設任務，也要培養(yǎng)自身的經(jīng)營能力，除了基礎設施建設板塊外，更應當培養(yǎng)經(jīng)營性板塊，以經(jīng)營性業(yè)務反哺基建業(yè)務。同時平臺公司應改變以往遍地開花、各自為政的局面，朝規(guī)?；?、大型化發(fā)展，集合分散資源，對接市場需求。

（三）政企分離，各司其職

平臺公司是地方政府投融資體系的一部分，但不能簡單視為政府部門，或被政府替代。在整個投融資體系中，地方政府的職責在于解放理念，為平臺整合資源，利用財政資金提高平臺公司的融資能力，為平臺公司提供良好的市場環(huán)境，平臺公司直接與市場對接，多方面地拓寬融資渠道，利用自身能力實現(xiàn)融資、管理資金，作為償債名義主體在政府的支持下償還資金，在投融資體系內(nèi)實現(xiàn)借、用、管、還一體化。

            第三篇 新城鎮(zhèn)化背景下政府的角色轉(zhuǎn)換

投融資咨詢部項目經(jīng)理 毛家寶

新城鎮(zhèn)化將帶來大量的城市基礎設施建設，但現(xiàn)在許多地方政府的城建投融資觀念或意識還較為傳統(tǒng)，在國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控和平臺融資政策趨緊以及新城鎮(zhèn)化的背景下，如何轉(zhuǎn)變觀念和思路來發(fā)展城市建設，這需要地方政府角色做出相應改變。

一、城市建設的現(xiàn)狀及問題

城市建設投入資金量大，回收周期長，財政資金難以獨立支持，如果沒有建立起合適的投入產(chǎn)出機制，地方政府的債務會累積升高，而債務比例的增加會導致地方政府平臺融資變得困難，從而走向惡性循環(huán)。在城建項目中，政府為了凸顯項目的重要性及履行自己的責任，其會從融資、項目選擇、投資規(guī)模、項目建設和管理一條龍參與。但政府的過問和財政撥款,反而嚴重束縛了城市建設的發(fā)展，因為在這種投資體制下,政府投資越多,負擔越大;負擔越大,導致再投資的能力越是萎縮。從各地經(jīng)驗來看，要做好城市建設的工作，在融投資方面應該走市場機制的融投資之路，努力達到“政府主導、市場運作”的目標。而在這個過程中，政府應做出相應的支持和改變。

二、角色轉(zhuǎn)換的目標

（一）在建設項目的職責上，改投、建、管三位一體為投、建、管三分離，將政府部門的投資、建設、運營職能分開,組建和培養(yǎng)市場運作的投資主體、建設主體和運營管理主體。

（二）對于城建資金，將原來分屬不同職能部門負責的城建資金的借、用、還，按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰收益、誰承擔風險”的原則選擇籌建、使用、償還的市場主體，政府各相關職能部門不再直接對資金的借、用、還負責。比如，原來有的地方政府，市建委會同地方平臺負責工程資金的籌措，市財政局負責城建資金的管理，市財政局、市建委共同組織籌措城建借款的償還，現(xiàn)在可以把資金的籌集、使用和償還都集中于該市的地方平臺。地方政府主要負責前期的投融資總體規(guī)劃、審批程序、還債方案的設計，中期債務使用情況的監(jiān)督，后期債務的償還落實工作。

（三）政府主導、市場運作，完成平臺自身造血功能。在堅持政府主導的背景下，充分發(fā)揮市場資源配置的作用，按照市場規(guī)則運作，建立起城市建設自身的投入產(chǎn)出機制，形成“融資--收益--投入--再融資--再收益--再投入”的良性循環(huán)，完成自身造血功能。

三、政府職能轉(zhuǎn)變涉及的具體內(nèi)容

（一）編制投融資總體規(guī)劃和完善審批程序

為了促進投資項目的建設，防范和控制投資風險，政府應有計劃地安排投融資活動，應預先編制投融資總體規(guī)劃，做好投、建、管分離中投融資的核準或備案工作。根據(jù)投融資總體規(guī)劃，政府依照相應的規(guī)則和程序?qū)ζ脚_的投融資項目范圍進行核準或備案。值得注意的是，平臺對哪些項目進行投資和怎么融資有建議權，政府相關部門對平臺選擇投資的項目和融資模式有核準的權力。同時，政府在下面兩個方面可做出一些改善措施。

1、優(yōu)化投資管理

遵循“支持重點、注重效益、注意風險”的原則。由于各地的經(jīng)濟發(fā)展不同，各地的城市建設規(guī)劃不同，所以多個規(guī)劃項目的建設有先后順序，不同發(fā)展階段側重點不同。政府在投資審批時，對經(jīng)濟效益高、回報快的項目，需積極支持，因為其不僅能從銀行得到資金，還能為以后建設的項目形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流擔保。在確定投資項目時，政府作為審批者，應對平臺利用資金的沖動有客觀的認識，建立穩(wěn)健的投資決策和考核指標,避免所融資金投向風險不可控的項目。

2、優(yōu)化融資管理

主要表現(xiàn)為兩個方面：科學規(guī)劃融資規(guī)模；根據(jù)項目特點選擇融資模式。政府在對投資項目審批的時候，應結合當?shù)氐慕?jīng)濟水平控制規(guī)劃項目的總融資規(guī)模，讓城市建設節(jié)奏與當?shù)亟?jīng)濟相吻合，增加地方政府的財政負擔。根據(jù)項目性質(zhì)的不同，項目可分為三種：經(jīng)營性、準經(jīng)營性、公益性。經(jīng)營性項目，平臺可通過自身從民間融資，然后自主經(jīng)營，最后追求產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流并對平臺進行反哺；重大準經(jīng)營性項目，政府通過匹配土地與項目整體打包，以土地經(jīng)營收益彌補項目投資缺口，實現(xiàn)項目投資的平衡，比如港鐵采取的TOD模式；公益性項目由平臺代政府融資，最終通過財政資金補償或政策支持等方式，實行項目投資的平衡。政府在審批環(huán)節(jié)，應根據(jù)項目的性質(zhì)選擇不同的融資模式。

（二）統(tǒng)籌資源整合，提高融資能力

現(xiàn)在的背景下，資源整合包括整合平臺和盤活存量資源。

1、整合目前的融資平臺

由于平臺的分散化，一個地方的政府平臺會形成“多頭融資、多頭授信”局面，這凸顯了對地方平臺定位過寬。解決的方法之一就是對多個平臺進行重組，實現(xiàn)城市資源的統(tǒng)籌運作，并將重組后的平臺做實做大。對平臺整合，其實也包括了對各個平臺所擁有的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)進行整合。

2、盤活存量資源

盤活存量資源，必須突破城建融資只局限于盤活城市土地資源或市政工程資源的狹隘觀念,政府應從高位統(tǒng)籌,整合全市優(yōu)質(zhì)資源，包括但不限于城市市政基礎設施、特許經(jīng)營權、礦產(chǎn)資源的采礦權、事業(yè)單位資產(chǎn)。整合的方式包括產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、使用權出讓、經(jīng)營權出讓、特許經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓等多種方式。通過資源的注入,能擴大平臺的資產(chǎn)規(guī)模，從而提高平臺的融資能力。這對挖掘社會資金,引入社會資本有重大意義。

以河北為例，在2007年10月，河北政府出臺了《河北省人民政府關于整合運作“四資”加快地方投融資體系建設的意見》，意見從短期和中長期兩個階段指出了資源整合的范圍。短期內(nèi)，整合的資源范圍為：國資委系統(tǒng)所屬國有資產(chǎn)，交通部門所屬經(jīng)營性和收費型的公路、港口、鐵路資產(chǎn)，水利部門所管理水利資源和資產(chǎn)，國土資源等部門所管理土地、礦山、海洋資源等，財政部門管理的政策性專項資金要在符合有關規(guī)定的條件下進行運作。中長期列入整合范圍的，包括土地、礦山、水利、森林、岸線等自然資源，文化、教育、科研、衛(wèi)生等原國有事業(yè)單位或“事改企”國有資產(chǎn)，以及其他多年來沉淀下來的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。意見中還指出，現(xiàn)階段重點整合的資源為各地的城市基礎設施資產(chǎn)、市屬國有企業(yè)資產(chǎn)、土地資源、城市商業(yè)銀行資產(chǎn)等。

（三）支持資金歸集，提高融資能力

政府采用資金歸集，可把各類財政性（包括各項規(guī)費）或部分經(jīng)營性資金歸集到一個資金池，資金池根據(jù)項目性質(zhì)的不同可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式為平臺提供資金或擔保，從而增強平臺的融資能力。如南京、無錫、鄭州等地專門組建了軌道交通發(fā)展專項基金，基金來源于財政預算安排的地鐵建設專項資金、土地出讓金用于地鐵建設的部分、地鐵公司繳納的部分稅費等，政府部門負責對基金的籌集、分配、使用進行管理和監(jiān)督，地鐵公司負責通過軌道基金進行融資，實行項目資金多元化、市場化運作。

（四）完善償債機制

在決策投融資規(guī)劃時也應同步考慮債務償還的渠道，根據(jù)項目性質(zhì)安排資金來源，建立不同的償債機制，優(yōu)化債務結構，嚴格控制債務風險，逐步消化歷史債務。依靠財政性資金建設的公益性項目，應通過財政預算等渠道解決建設資金問題；依靠銀行借貸等債務資金建設的經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目，政府應要求平臺在融投資方案中提供可執(zhí)行的償債方案，并提供相應的措施保障債務的償還。同時，為了降低債務風險，應加強平臺管理，控制成本支出。

            第四篇 新城鎮(zhèn)化背景下平臺體系構建與創(chuàng)新

業(yè)務一部高級項目經(jīng)理張雙安

新型城鎮(zhèn)化的浪潮已經(jīng)悄然來襲，城鎮(zhèn)基礎設施建設投入缺口依然巨大。在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走高效、集約的資源利用方式要求下，地方政府投融資平臺將肩負更為艱巨的城市建設與經(jīng)營任務。因此加強體系創(chuàng)新，設計合理上、中、下層支撐是目前投融資體系創(chuàng)新的重要突破。

一、新型城鎮(zhèn)化與地方政府投融資平臺體系

新型城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然，是一種社會進步的體現(xiàn)，也是社會轉(zhuǎn)型與升級的必然要求。在新型城鎮(zhèn)化背景下，地方平臺需要更加注重對城市資源的集約經(jīng)營，深化平臺的市場化地位。

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

從城市管理與運營的角度上來看，新型城鎮(zhèn)化主要有三個內(nèi)涵：人的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)變、產(chǎn)城融一體化。

1.人的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化一個重要特征就是城鎮(zhèn)人口的快速增加。目前我國仍有將近一半的人員生活在農(nóng)村，因此未來隨著城鎮(zhèn)化加速，人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的趨勢愈加明顯。這將導致城鎮(zhèn)化基礎設施投資繼續(xù)增加，以保證城鎮(zhèn)的發(fā)展擴展需要。且隨著戶籍和土地制度改革的深入，城鎮(zhèn)人口消費潛能將被釋放，對城鎮(zhèn)中的公共服務提出了更高要求。

2.產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)變

產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)變是指城鎮(zhèn)化要求用新型的工業(yè)化帶動城市發(fā)展，因此目前土地、能源、水資源等生產(chǎn)資料的粗放使用將不復存在，取而代之的是更加集約、高效和環(huán)保的工業(yè)生產(chǎn)方式。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，第一產(chǎn)業(yè)比重不斷降低，第三產(chǎn)業(yè)比重繼續(xù)升高，形成“一低、二中、三高”的產(chǎn)業(yè)格局。這種產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)變和升級將會重新塑造我國的產(chǎn)業(yè)空間布局，進而影響各個地方的發(fā)展規(guī)劃。同時，產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)變也帶了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇，金融服務、智力創(chuàng)新等行業(yè)將迎來一波發(fā)展機遇。

3.產(chǎn)城結合

產(chǎn)城結合是指城鎮(zhèn)的擴張或者升級需要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度相匹配，以免出現(xiàn)“鬼城”、“空城”等發(fā)展泡沫現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化不是簡單拉大城鎮(zhèn)框架、修建寬闊馬路或者將居民戶口從“農(nóng)民”變?yōu)椤笆忻瘛?，而要與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、居民收入水平相對等。

（二）地方政府投融資平臺體系發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺發(fā)展到現(xiàn)在，對我國的城鎮(zhèn)化建設做出了巨大貢獻，同時行業(yè)發(fā)展也積累了一定的問題。

1.行業(yè)發(fā)展受到體制限制

地方政府投融資平臺投胎于行政體系，在人才、業(yè)務、投資等方面受到了政府相關行政意圖的限制。國家在平臺運作規(guī)范性上出臺了許多有針對性的政策，限制了平臺的土地運作、銀行貸款融資、債項發(fā)行等事宜。地方在平臺人事任免、組織架構調(diào)整、業(yè)務開展等方面具有話語權。因此平臺的發(fā)展既要順應國家的宏觀調(diào)控，還需符合地方施政意圖，可謂是“夾縫中舞蹈”。

2.企業(yè)發(fā)展依賴政府

平臺的發(fā)展離不開地方政府的強力支持。平臺雖然城建類、文化旅游類、資源經(jīng)營類之分，但是平臺發(fā)展所依賴的基本資源大多還是依靠地方政府的劃撥注入。而且隨著地方政府賦予平臺的社會服務功能越來越多，兩者間的關系也越來越密切，平臺的發(fā)展壯大更擺脫不了政府的大力支持。

3.企業(yè)管理規(guī)范化有待提高

平臺不僅在宏觀、中觀層面存在一些問題，在企業(yè)管理方面仍然處在初級階段。企業(yè)的決策機制、薪酬績效、財務管理制度、部門權責劃分等方面比較混亂，影響了企業(yè)的正常運作。這主要是因為許多平臺經(jīng)營管理人員還不具備較強的企業(yè)規(guī)范化管理知識，另一方面是因為一些平臺自身規(guī)模較?。ㄌ蕹髽I(yè)土地資源和固定資產(chǎn)，平臺資產(chǎn)規(guī)模并不大），尚未意識到規(guī)范化運作需求。

（三）新背景對地方政府投融資平臺體系的新要求

結合上述分析，新型城鎮(zhèn)化對地方政府投融資平臺體系建設提出了更高的要求，更加強調(diào)資源的使用效益，也客觀上促進了平臺回歸企業(yè)的本真步伐。

1.加強企業(yè)城市資源集約經(jīng)營

新型城鎮(zhèn)化對平臺體系建設提出了兩個要求：第一是要求地方政府城市資源進行整合，特別是土地資源。城鎮(zhèn)化不再被標榜為“圈地運動”。因此為了繼續(xù)支撐起城鎮(zhèn)化的建設投資，需要地方政府加強對城市資源的整合和協(xié)同。第二是要求地方政府改變目前的資源分散狀態(tài)，整合城市平臺。許多地級城市單就保障房建設業(yè)務設立了兩到三個平臺，這無疑稀釋了政策資源，也不利于資源的集約化利用。因此需要地方政府重新評估平臺設立的必要性和合并的可能性。

2.加強企業(yè)融資創(chuàng)新

平臺的重要職能之一是進行融資。因此在未來的新型城鎮(zhèn)化過程中，平臺的這一功能仍將延續(xù)并得到加強。為此，平臺需要積極嘗試其他創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加快從簡介融資到直接融資的比例，控制好負債時序和負債規(guī)模。

3.加快企業(yè)市場化步伐

為了獲得可持續(xù)發(fā)展的動力，平臺市場化經(jīng)營已經(jīng)迫在眉睫。平臺市場化經(jīng)營需要一系列的轉(zhuǎn)變和改革包括從人員身份、激勵制度到企業(yè)行為等。市場化經(jīng)營并不弱化平臺所承擔的城市建設任務，而是為了更好提供資金支持，從市場的角度出發(fā)尋求長遠發(fā)展的動力。

二、新背景下地方政府投融資平臺體系創(chuàng)新思路

為了契合新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵要求，充分發(fā)揮平臺體系職能，地方政府需要在“上層決策、中層管理、基層執(zhí)行”的科層架構下對平臺體系進行改革。

（一）決策層設計

決策層設計主要關注的是城市投融資體制革新，包括設立城市投融資決策委員會、城市債務領導小組等措施。決策層是城市投融資平臺體系的最高指揮機構，事關城市平臺體系的增減和權力邊界，也間接影響了平臺的發(fā)展和規(guī)模擴張。

決策層的核心領導人員應當是地方政府的高層領導人員，吸收地方政府各個部門參與如財政、建委、國土、金融辦、發(fā)改等部門。決策層設置常務辦公室，負責決策層的會議安排等日常事務。常務辦公室可擇機設在政府部門或投融資平臺，以方便加強聯(lián)系。

（二）管理層設計

管理層是主要關注平臺任務與資源分配，從資源和資金上支持平臺的做大做強。管理層有投資控股集團、資金（基金）結算中心等。

作為平臺體系的管理層，其人事安排應當偏重政府平臺的主管部門，吸收其他業(yè)務主管部門的參與。

（三）執(zhí)行層設計

執(zhí)行層是投融資體系的落實組織，可以按照專業(yè)化分工原則設立不同的經(jīng)營平臺，也可以打造城市資源經(jīng)營的統(tǒng)一平臺。執(zhí)行層接受管理層的直接領導，是城市資源與資金運營的主要載體。

通過對上述“上層決策、中層管理、基層執(zhí)行”架構的設計，可以理順投融資平臺體系下的責、權、利關系，建立流暢的決策轉(zhuǎn)化程序和發(fā)展支撐體系，提高投融資平臺體系的發(fā)展能力。

三、某地方投融資體系創(chuàng)新的案例分析

（一）投融資體系改革背景

在03年地方政府基礎設施建設浪潮的催化下，該地方政府城市建設委員會成立了四個地方政府投融資平臺以承擔全市的基礎設施建設任務。但是隨著國家政策對平臺的限制越來嚴格，地方政府城市建設融資舉步維艱.為了理順地方政府投融資平臺管理體制，建立平臺的可持續(xù)融資能力，地方政府開啟了投融資體系改革。

（二）改革思路

針對該地的“小馬拉大車”城建融資狀況，投融資體系創(chuàng)新領導小組確立了合法合規(guī)、循序漸進、系統(tǒng)科學的變革原則。

合法合規(guī)原則是指針對投融資體系創(chuàng)新中的政府部門職權劃分、資源與資金歸集等操作方式進行充分論證，確保政府的內(nèi)部管理變革原則符合國家相關法律法規(guī)要求。

循序漸進是指在充分考慮變革難度前提下，對體系創(chuàng)新內(nèi)容進行分步實施。循序漸進包括對部門職權的調(diào)整、資源歸集來源的擴大和子平臺的整合。通過分步實施、逐漸深入的改革，統(tǒng)一部門利益，建立城市資源的統(tǒng)籌經(jīng)營體制，推進平臺的可持續(xù)發(fā)展。

系統(tǒng)科學原則是指投融資體系設計要從全局、長遠規(guī)劃的角度出發(fā)，建立全覆蓋、有重點的投融資變革體制，并科學測算資金歸集規(guī)模與融資缺口，建立可操作的發(fā)展機制。

（三）操作步驟

針對上述地方政府面臨的問題和需求重點，體系創(chuàng)新項目組按照以下步驟進行分步實施。

            第五篇 國外的地方政府投融資體系分析

研究發(fā)展部經(jīng)理 閔赟煒

他山之石可以攻玉。當中國的新城鎮(zhèn)化亟待推進，但是配套的政府投融資體系尚未成熟之際，本文通過對發(fā)達國家如英國、美國的政府投融資體系的介紹和分析，試圖尋找出一些對我國地方政府投融資體系建設有實際意義的啟示。

一、英美地方政府投融資體系介紹

作為老牌的資本主義國家，英美兩國有著成熟的資本市場和完善的運作規(guī)范，那他們又是如何通過建立投融資體系來滿足地方政府的基礎建設資金需求、推動促進地方經(jīng)濟發(fā)展的呢？

（一）美國投融資體制的主要模式和特點

美國實施聯(lián)邦、州和縣三級財政管理。對于地方政府發(fā)展經(jīng)濟的融資需求主要是通過各級政府發(fā)行市政債券的方式予以解決。其發(fā)行主體包括政府、政府授權機構和以債券使用機構名字出現(xiàn)的直接發(fā)行體，其中州、縣、市政府占50％，政府授權機構約占47％，債券使用機構約占3％。其投資者主要是銀行、保險公司、基金和個人投資者，其中家庭和各類基金約占75％左右。

美國市政債券主要有三個特點：其一，市政債券的核心是運用地方財政或項目的現(xiàn)金流支持債券發(fā)行，其實質(zhì)是借助州以及地方政府的信用落實還款資金和擔保問題。其二，市政債券通過金融擔保及保險公司的參與達到債信增級。其三，利息收入免稅。由于免稅優(yōu)惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等級債券低的利率成本進行融資。

（二）英國投融資體制的主要模式和類型

英國作為新公共管理的發(fā)祥地，自1992年以來，一直積極推進鼓勵私人財力參與甚至主導公共投資計劃的公共管理理念，其核心是私人融資優(yōu)先權PFI（Private Finance Initiative）。1997年又圍繞著PFI創(chuàng)新發(fā)展出公私合伙制PPP（Private and Public Partnership）操作方式，并提出了構建“合伙制的英國”政府工作目標，目的是通過公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領域，確保公共投資項目的按時實施和成功。

2000年英國政府對公私合伙制定義了三種類型：其一，通過各種可能的產(chǎn)權結構把私人的產(chǎn)權引入到國有企業(yè)，將控制權轉(zhuǎn)移。其二，私人融資優(yōu)先權。公共部門通過簽訂標準的民事合同，向私人公司長期購買高質(zhì)量的公共服務。其三，更廣泛地向市場出售政府需承擔的公共服務，以及在私人部門專業(yè)知識和金融管理占優(yōu)勢的領域開展合伙制。

二、英美投融資體系的利與弊分析

（一）美國投融資體系的利與弊

地方政府以發(fā)行市政債券作為融資主渠道的優(yōu)勢是顯而易見的。一方面滿足了地方政府的公共產(chǎn)品配置職能，另一方面解決了大規(guī)模公共投資在幾代人之間的公平負擔問題。從公共產(chǎn)品的配置角度來看，受益范圍的空間限制特點要求地方政府承擔起相應的融資建設職責。全國性受益的勞務須由中央提供，地方受益的勞務應由地方提供。從公平角度來看，建設一個可使用３０年的公共設施，僅靠當?shù)卣畮啄甑亩愂諏⑷控摀性诖穗A段納稅人身上是不合理的。如果采取舉債并將債務在受益期分攤，則負擔就會分散到受益于此的后幾代人當中，從而解決了公平問題。

但是，完全依賴市政債券融資的做法是不可取的。市政債券由于是以地方政府財政作為償付擔保和后盾，所以在發(fā)行上不存在太多障礙，容易被投資者所接受。如果沒有必要的約束，往往會引起地方政府的投資沖動，最終由于亂上項目導致地方財政負擔過重的局面。另外，由于通過市政債券取得的資金成本較低且時間較快，通常會有公共投資浪費的現(xiàn)象發(fā)生。地方政府提供的社會公共服務，如果全部由財政單方面負擔，在沒有競爭和壓力的情況下，不利于提高公共服務質(zhì)量和效率，容易造成資源浪費和效益低下。

（二）英國投融資體系的利與弊

英國國家審計署于1999年提交的研究報告表明，在公共投資項目中，只有30％的非PFI項目按時交付使用，僅有27％的非PFI項目控制在預算之內(nèi)；而76％的PFI項目按時交付使用或提前交付使用，并且沒有一筆建設花費超支由政府承擔。由此推廣，PFI模式體現(xiàn)出以下優(yōu)勢：更精確地計算提供預期公共服務所需的各項費用。保證公共服務在合同規(guī)定范圍內(nèi)按時啟動。公共資金的使用更有效率。保障提供令公眾滿意的服務標準。保證各項設施和服務的合同運營使用年限。鼓勵使用新方法和新技術，不斷提高公共服務水平，促進社會進步。

但是PFI模式在一些領域是低效或不可行的：責權利不明確的項目；項目集成度過高的項目；投資年限過長的項目；技術或服務標準更新過快的項目；交易費用與項目本身的投資價值不成比例的項目等。盡管PFI模式解決了部分公共投資的融資問題并降低了管理成本，但也對政府部門提出了挑戰(zhàn)。在PFI項目操作中，政府會面對以下挑戰(zhàn)：需要具備專業(yè)的隊伍評估項目設計的優(yōu)劣、測算項目的費用、制定合理的購買價格和劃分風險責任、組織公平公正的競標和監(jiān)督等等。

三、給中國投融資體制建設的啟示

（一）中國投融資體制主要特點

改革開放以來，中國地方公共基礎設施有了很大的改善和提高。但相對于經(jīng)濟、社會發(fā)展的總體需求來講，在許多領域遠未滿足需要。從融資角度分析城市基礎設施建設落后的原因，可以歸納出三個特點：一是融資渠道單一化，主要依賴銀行貸款且資金投入不足；二是體制制約嚴重，以“審批制”為代表的模式行政色彩較濃；三是地方政府融資方式不規(guī)范。

（二）對中國投融資體制的啟示

首先，應當明確中央政府和地方政府在公共投資中的角色，要分清職責，合理劃分和規(guī)范地方政府公共服務投資范圍，以利于減少地方政府亂投資行為的發(fā)生或承擔過重的公共開支負擔。

其次，在加強對地方政府投融資行為有效監(jiān)督和提高投融資決策科學性的基礎上，逐步將現(xiàn)有的“審批制”改為“備案制”。地方政府應當在擬好投融資方案后，提交同級或上一級人民代表大會對方案的必要性和可行性進行充分討論，并根據(jù)地方實際情況進行表決，使投融資方案的形成和實施始終在有效的監(jiān)督之下，通過減少審批環(huán)節(jié)提高工作效率、降低成本、減少腐敗行為。

再次，構建多渠道、全方位的地方政府公共服務“投融資平臺”。具體措施有：逐步建立地方市政債券發(fā)行和交易機制，為中長期基礎設施建設匹配資源；組建政府擔保機構，完善地方信用擔保體系；嘗試推行PFI模式，政府逐步從盈利性投資中抽身；對投資期短、見效快的項目可鼓勵居民參與地方投資建設等。

最后，根據(jù)社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的需要，及時制訂有關法律、法規(guī)，有效防止形成惡意壟斷聯(lián)盟，鼓勵社會中間力量發(fā)展，維護公眾公平享有社會公共服務的權利，形成合理的、在市場定價基礎上的政府調(diào)控機制。