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城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。目前，我國城鎮(zhèn)化率已達52.57%，距離發(fā)達國家80%的平均水平還有很大差距，而這個差距就是中國經(jīng)濟未來發(fā)展的巨大空間。

作為我國中長期投融資主力銀行，國家開發(fā)銀行多年來堅持以市場化方式服務國家發(fā)展戰(zhàn)略，在支持城鎮(zhèn)化方面進行了一系列有益的實踐，探索出一條開發(fā)性金融支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路。本報今天刊發(fā)這篇報道，介紹國開行支持新型城鎮(zhèn)化的做法和經(jīng)驗，希望對廣大讀者有所啟發(fā)。

——編 　者

當前，“城鎮(zhèn)化”已成為中國經(jīng)濟的高頻詞匯。黨的十八大報告明確指出，要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化的道路，將城鎮(zhèn)化視作全面建成小康社會的載體之一和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重點之一。新型城鎮(zhèn)化在實現(xiàn)全面建成小康社會的實踐中占據(jù)越來越重要的地位。

國家開發(fā)銀行近日召開的年度工作會上傳來消息，2013年該行將把50%以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設，為實體經(jīng)濟發(fā)展提供有效的融資支持。這不禁讓人對金融機構在我國城鎮(zhèn)化浪潮中發(fā)揮的作用充滿期待。

未來城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場將轉向中小城市和重點小城鎮(zhèn)，在這些地方推進城鎮(zhèn)化，不僅缺資金，更缺吸引資金可持續(xù)進入的體制機制。國開行董事長陳元表示，作為中國城鎮(zhèn)化進程中的見證者、參與者和推動者，該行在新型城鎮(zhèn)化過程中，可以發(fā)揮開發(fā)性金融 “逢山開路、遇水架橋”的先鋒作用，主動建設市場、建設制度，具有廣闊的發(fā)展空間。

創(chuàng)新模式

啟動經(jīng)濟增長引擎

“云開看樹色，江靜聽潮聲”。這句古詩描寫的是安徽省蕪湖市的秀美景色。位于長江南岸的蕪湖市，自古以來就是人杰地靈的膏腴之地。而這座城市與國開行支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐，有著緊密的聯(lián)系。

上世紀90年代末，與整個中國一樣，蕪湖也處于新一輪經(jīng)濟社會發(fā)展的起飛期，城市基礎設施亟待推進。但由于城建類項目自身經(jīng)濟效益不明顯，政府財力不足，資金緊張成為制約蕪湖基礎設施建設的瓶頸。1998年，國家開發(fā)銀行與安徽省簽署合作協(xié)議，構建了一種新型的銀政合作關系，核心就是將國開行的融資優(yōu)勢和地方政府的組織協(xié)調優(yōu)勢有機結合，推動城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。這一思路率先在蕪湖進行了實踐。

1998年冬天，國開行與蕪湖建設投資公司簽訂了10.8億元十年期貸款協(xié)議，資金主要用于蕪湖市公路建設、城市供水系統(tǒng)改善以及廢物處理填埋場建設等6個基礎設施建設項目。此后，這種合作方式在全國各地推廣開來，成為國開行支持城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的新模式。

國開行與蕪湖的合作效果顯著。該市通過短期內集中投入大量資金，直接推動了城市基礎設施建設以及相關的建筑、建材、房地產、旅游等行業(yè)的發(fā)展，拉動了區(qū)域經(jīng)濟的增長。蕪湖建投也從成立初期總資產3.19億元、單一從事政府指定項目的辦事機構，發(fā)展成為一家總資產超650億元、擁有奇瑞汽車、徽商銀行等股權的多元化企業(yè)。

在國開行的支持下，蕪湖市2012年財政收入337億元，較1998年增長近18倍，財政人均可支配財力和建設財力大幅提高，投資環(huán)境明顯改善。對此，時任蕪湖市代市長、現(xiàn)任安徽省常務副省長詹夏來不無感慨地說：“國開行的貸款對當時的蕪湖市來說是一筆天文數(shù)字，這筆貸款支持的基礎設施項目完成后，蕪湖的城市化、工業(yè)化甚至整體經(jīng)濟都發(fā)生了質的變化?！?/p>

國開行這一新模式的成功之處，在于各相關方開創(chuàng)性地運用各自優(yōu)勢，充分挖掘了地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的巨大潛力，既提高了政府信用，也保證了國開行貸款成為優(yōu)質資產。同時，構建了良性循環(huán)的城市基礎設施投融資機制，培育了市場化的投融資平臺載體，打通了城市基礎設施建設融資通道，引領了商業(yè)銀行等社會資金的積極介入，為持續(xù)、快速、高效推進城市基礎設施建設奠定了雄厚基礎。

一枝獨秀不是春。1998年以后，該模式如星火燎原般在全國遍地開花，成為銀行融資支持城建的標準“模板”，形成了金融財政良性互動、共同拉動城市建設的良好局面。對此，陳元說，國開行將城投公司改造為規(guī)范的融資平臺，創(chuàng)立了一種全新的地方政府融資模式，為破解我國城建融資難題，緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展資金瓶頸找到了突破口，形成了“銀政雙贏”的局面。

天津案例也值得一提。2003年，國開行與天津市簽訂了合同金額500億元人民幣的合作協(xié)議，主要用于市區(qū)快速路網(wǎng)、海河水域綜合治理改造、環(huán)境綠化綜合治理、地鐵建設、土地資源收購整理等城市重點基礎設施項目。這是當時我國金融機構中數(shù)額最大的單筆貸款。2006年，天津獲得國開行大額貸款支持三年之后，人均公共綠地面積增長70.5%，垃圾無害化處理率從55%提高到81%，全市GDP增長1613億元，增幅78.6%。

國開行與天津的此次合作，實現(xiàn)了兩個“有機結合”：將無收益基礎設施貸款還款來源與土地增值收益有機結合，將基礎設施融資機制與“經(jīng)營城市”理念有機結合。時任天津市市長的戴相龍評價說，國開行支持的不是一個項目，一個行業(yè)，而是支持開發(fā)一個地區(qū)、一座城市。

天津案例的核心是把國際先進金融原理和中國國情相結合，通過市場化的方式，構建了適合我國國情的城建融資新模式，在我國城鎮(zhèn)化建設提速的大潮中彰顯了開發(fā)性金融的先鋒、先導和先進性作用。財政部科研所所長賈康認為，開發(fā)性金融實現(xiàn)了政府組織優(yōu)勢與銀行融資優(yōu)勢有機結合，積極建設市場和培育市場，探索出了一系列中國特色的金融創(chuàng)新。

隨著開發(fā)性金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的成熟，國開行對城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的貢獻大幅提升，發(fā)揮出不可替代的作用。到2012年底，國開行城鎮(zhèn)化貸款余額3.2萬億元，位居同業(yè)第一，占該行貸款余額的66%，不良貸款率低于0.3%。借力開發(fā)性金融，我國城鎮(zhèn)化步伐大為加快，各地城市面貌煥然一新，城鎮(zhèn)建設成為拉動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要引擎。

規(guī)劃先行

融資助力城鄉(xiāng)一體化

“我們現(xiàn)在是按照科學規(guī)劃來發(fā)展，決策更有底氣了，目標也更清晰，這些居住區(qū)和農田的布局，都是經(jīng)過仔細規(guī)劃的?！彼拇ㄊ⌒陆蚩h興義鎮(zhèn)黨委書記周敏興致勃勃地介紹全鎮(zhèn)的新貌：居民區(qū)一排排小樓整齊排列，附近的農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)則是一派生機盎然的景象。興義鎮(zhèn)是國開行與成都市推動村鎮(zhèn)規(guī)劃合作的五個試點鎮(zhèn)之一，在該行3.4億元承諾貸款支持下，興義鎮(zhèn)有機生態(tài)農業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展初具規(guī)模。

十八大報告明確指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉(xiāng)一體化。2013年初，中央一號文件再次聚焦城鄉(xiāng)一體化，強調以城鄉(xiāng)一體化解決“三農”問題。城鎮(zhèn)化是破解城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。反過來，只有破解城鄉(xiāng)二元結構，才能保證新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

“規(guī)劃先行”是開發(fā)性金融的原理之一，國開行將這一原理廣泛運用到支持城鄉(xiāng)一體化的實踐中。2007年，成都獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。從那時起，國開行抓住規(guī)劃這個源頭，深度介入成都的試點工作，助力成都以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域成都”的理念破解城鄉(xiāng)二元結構。該行與成都市密切合作，選擇了包括新津縣興義鎮(zhèn)在內的幾個村鎮(zhèn)為試點，按照“產業(yè)支撐、特色鮮明、配套完善、安全適用、經(jīng)濟省地”的原則，在規(guī)劃方面給予支持。經(jīng)過兩年的努力，雙方總結制訂了《成都市村鎮(zhèn)規(guī)劃技術導則》，以科學規(guī)劃為成都破解城鄉(xiāng)二元結構打開了門路。

在“規(guī)劃先行”的指導下，國開行與成都市簽訂《開發(fā)性金融支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設合作備忘錄》。雙方以小城鎮(zhèn)特別是遠郊市縣小城鎮(zhèn)建設為重點，以新成立的成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司為平臺，采用“統(tǒng)一評審、單項承諾、逐個簽訂合同”的模式，推動34個子項目統(tǒng)一融資、統(tǒng)一建設。國開行為這些項目累計發(fā)放貸款31.5億元。目前，國開行貸款支持的農村新型社區(qū)全部竣工，覆蓋成都市大部分區(qū)縣，建筑面積超過250萬平方米，支持7萬多名農民入住新居，新增流轉土地約6萬余畝，取得了非常好的社會效益和示范效應，有力地促進了“天府之國”的城鄉(xiāng)一體化進程。

在東部沿海的江蘇省，國開行支持城鄉(xiāng)一體化的實踐同樣穩(wěn)步推進。為支持長江三角洲腹地的丹陽市城鄉(xiāng)一體化建設，該行對丹陽市政府融資平臺——丹陽投資集團進行扶植，通過信用建設構造均衡現(xiàn)金流，不斷增強其活力和融資能力。在國開行的支持下，丹投集團總資產不斷攀升，從成立初期賬面資金僅有1萬元，發(fā)展到資產近200億元，由當初商業(yè)銀行“不敢沾”變?yōu)榻鹑跈C構的“座上賓”。丹投集團的發(fā)展，使得丹陽城鄉(xiāng)一體化建設的融資渠道進一步多元化，投融資能力進一步增強。這些年，通過丹陽投資平臺，開發(fā)性金融長期大額資金不斷注入丹陽城建領域，同時引導多方資金共同支持城鄉(xiāng)一體化建設各個領域，丹陽市新市區(qū)、新市鎮(zhèn)、新社區(qū)建設日新月異。丹陽與國開行的合作，已經(jīng)成為開發(fā)性金融支持縣域經(jīng)濟社會發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的成功樣本。

常熟市古里鎮(zhèn)是江南文化底蘊深厚的國家歷史名鎮(zhèn)，也是國開行支持城鄉(xiāng)一體化和小城鎮(zhèn)建設的試點之地。圍繞農民社區(qū)建設、農業(yè)現(xiàn)代化、古村落保護工程等項目，該行進一步深化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合作，共同推動地方城鄉(xiāng)二元結構的破解。如何調動城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟成分參與，尋找與銀行融資的契合點，實現(xiàn)以市場化的方式支持小城鎮(zhèn)建設，達到城鄉(xiāng)一體化的目的，確實需要精心規(guī)劃。國開行積極探索，構建了集“規(guī)劃引領、融資推動、綜合開發(fā)”于一體的小城鎮(zhèn)融資新模式，通過引入民營企業(yè)和集體經(jīng)濟，打造股權結構多元化的市場主體，有效落實還款來源，實現(xiàn)了以市場化方式推進新型小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標。為縮小城鄉(xiāng)差距，結合江南文化名鎮(zhèn)保護與建設的特色，該行重點支持了古里農業(yè)產業(yè)化、地方文化保護、農民生活社區(qū)化等項目。目前，國開行已授信4.6億元、發(fā)放2.2億元支持古里城鄉(xiāng)一體化建設，使古里成為蘇南地區(qū)破解城鄉(xiāng)二元結構實踐的典型案例。

改善民生

實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”

一提到城鎮(zhèn)化，許多人會聯(lián)想到這樣的場景：林立的高樓，平整的瀝青路面，完善的基礎設施，蓬勃發(fā)展的產業(yè)等等。誠然，這些硬件條件是城鎮(zhèn)化不可或缺的，但中國正在推進的新型城鎮(zhèn)化遠遠不止這些。城鎮(zhèn)化必然帶來人的集聚，人的集聚也必然產生各種民生問題。搞好民生建設，正是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的題中應有之義?！俺擎?zhèn)化不能這邊高樓，那邊棚戶。推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，目的是造福百姓和富裕農民”。

從遼寧撫順市區(qū)往東南方向驅車十幾分鐘，就會看到一大片黃白相間的樓房。這片叫做莫地溝的居民區(qū)看上去與普通小區(qū)沒有什么區(qū)別，但這里的居民卻有著不一樣的心情。小區(qū)居委會的工作人員說：“莫地溝原先是一片棚戶區(qū)，棚改前，為了取暖，整天要扒火炕里的積灰，要么就是打煤坯，指縫和手紋總是黑的，咋洗也洗不干凈?！?/p>

對于老工業(yè)基地遼寧而言，像莫地溝這樣建在城市邊緣、礦區(qū)、廠區(qū)的低矮棚戶區(qū)，一直是地方政府心中的痛。雖然多年來不斷改造，但直到2004年底，遼寧仍有建筑面積在5萬平方米以上的城市集中連片棚戶區(qū)848萬平方米，有近160萬人住在幾十年前遺留下來的棚戶區(qū)里，預計需投入改造資金達187億元。棚戶區(qū)問題處理不好，勢必阻礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程。

由于棚戶區(qū)大多位于城市邊緣地帶，像遼寧撫順、本溪、阜新等地的棚戶區(qū)甚至位于采煤沉陷區(qū)，土地開發(fā)價值低，很難吸引商業(yè)信貸資金進入，“缺錢”成為各地政府解決棚戶區(qū)問題的最大障礙。“政府熱點，雪中送炭”，是開發(fā)性金融的重要內容。國開行充分發(fā)揮中長期投融資的優(yōu)勢，以遼寧棚改為突破口，逐步走出了一條支持城市棚戶區(qū)改造的新路。

2005年初春，一場徹底改變棚戶區(qū)面貌的“一號工程”在遼寧省各地拉開了帷幕，塵封多年的棚改夢想開始綻放。這年3月，國開行發(fā)放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區(qū)改造注入了啟動資金，開啟了我國銀行業(yè)支持保障房建設的先河。在各方的大力配合下，遼寧的棚戶區(qū)以每天1萬平方米的速度迅速消失，一排排嶄新的樓房拔地而起。僅在莫地溝地區(qū)，就動遷棚戶區(qū)居民1487戶，建新樓106棟，安置回遷居民6000多戶、1.6萬余人。到2006年底，遼寧5萬平方米以上城市集中連片棚改提前一年結束，全省11個城市約120萬棚戶區(qū)居民從低矮破敗的棚戶房遷入寬敞明亮的新樓房，百姓紛紛盛贊這項民心工程。同時，棚戶區(qū)改造項目盤活了城市土地資源，提升了城市功能和形象。

“遼寧棚改體現(xiàn)了開發(fā)性金融的高能量，其關鍵在于把不具備貸款條件的項目，變成具備貸款條件的項目，打通融資瓶頸，構造一種可持續(xù)的業(yè)務模式，最終引領商業(yè)資金、社會資金共同進入?！眹_行遼寧分行有關人士表示，“通過我們幾年的運作，不僅棚改進行順利，回收貸款也很順利，政府有足夠的資金提前償還貸款，一個公益性項目帶來了增值收益，土地被盤活、商業(yè)價值顯現(xiàn)出來?！?/p>

遼寧棚戶區(qū)改造的成功，讓人們看到了開發(fā)性金融在支持“人的城鎮(zhèn)化”方面的獨特作用。這套特色鮮明的棚改融資模式也在各地生根發(fā)芽，開花結果。目前，國開行的棚戶區(qū)改造項目已經(jīng)擴展到除西藏外的所有省份，一排排配套齊全的高樓替代了原來的矮工棚、爛土屋，一批批低收入群眾陸續(xù)告別了棚戶區(qū)，開始了嶄新的生活。在這場關乎數(shù)百萬居民切身利益的浩大工程中，國開行的社會責任感和融資模式發(fā)揮了關鍵作用。

也正是從棚改起步，國開行開啟了支持保障性安居工程之路。“我們運用開發(fā)性方法，創(chuàng)新融資模式，不斷將支持領域擴展到廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃住房及棚戶區(qū)改造等5大類保障性住房建設?！眹_行評審三局有關負責人表示。截至2012年底，該行累計發(fā)放貸款6744億元，支持包括棚戶區(qū)改造在內的各類中低收入住房建設，惠及2316萬名中低收入群眾，市場份額超過整個金融業(yè)半壁江山。國開行已經(jīng)成為我國保障性住房建設的主力銀行。

要“安居”，更要“樂業(yè)”。就業(yè)，關乎社會穩(wěn)定和民生福祉。沒有穩(wěn)定的就業(yè)，就談不上城鎮(zhèn)化，談不上城鄉(xiāng)一體化。近年來，在支持城市居民創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)等方面，國開行也做出了有益探索。

“國開行是下崗職工的金融后盾?！边@是陜西省白水縣倉頡文化發(fā)展有限責任公司創(chuàng)建人楊民俠念念不忘的一句話。幾年前，從原單位下崗的楊民俠在國開行創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額貸款的支持下，創(chuàng)辦了自己的文化公司，經(jīng)過幾年的發(fā)展，如今在當?shù)匾呀?jīng)小有名氣。

在四川，國開行早在2004年就啟動了社區(qū)金融，融資支持社區(qū)弱勢群體創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，目前覆蓋面日益擴大，受益者遍及四川省8個市(區(qū)、縣)。許多下崗職工、進城農民和軍轉干部迸發(fā)出巨大的創(chuàng)業(yè)熱情，開起了一家家花店、茶館、冷飲店，通過勤勞的雙手改善了生活，改變了命運。截至2012年底，國開行中小企業(yè)貸款余額達1.9萬億元，支持小微企業(yè)、個體工商戶等187萬戶，創(chuàng)造就業(yè)崗位近500萬個。

除了住房和就業(yè)，國開行還大力支持了醫(yī)療、環(huán)保、助學、“三農”、應急貸款等民生領域?！霸鰪妵?，改善民生”，肩負這一使命的國開行在解千萬百姓民生之憂的同時，無形中促進著經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，為中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展夯實“軟基礎”，讓“城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化”這一理念一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。